SÉRIE DE BLOGS SUR LA MIGRATION ET LE COMMERCE PUBLIÉS SOUS LA SUPERVISION DU PROF. GUILDE D’ELSPETH
NUMÉRO 3
Par le Dr Maja Grundler, Royal Holloway University et Jean Monnet Professor ad personam & Elspeth Guild, Queen Mary University of London
Cette série d’articles de blog sur le commerce et la migration est publiée à l’initiative du professeur Elspeth Guild en relation avec la proposition controversée de règlement sur le schéma de préférences pour les pays en développement que la Commission lie à la question de la réadmission des migrants en situation irrégulière.
La coordination des objectifs de l’UE dans différents domaines d’activité devrait profiter à tous les domaines du droit de l’UE. Lorsque des problèmes surgissent, ils résultent souvent de la tentative des décideurs responsables d’un domaine d’imposer leur(s) objectif(s) et préoccupation(s) à un autre domaine. Cela n’est nulle part plus évident que dans la politique migratoire de l’UE. Les échecs perçus dans l’efficacité de la législation et de la politique de l’UE dans le domaine de la migration irrégulière (sans parler de la détermination des moyens efficaces dans ce contexte) dans les domaines sous le contrôle de la DG Migration et affaires intérieures ont conduit les fonctionnaires à chercher à imposer leurs objectifs d’autres domaines.
Par exemple, la politique migratoire est depuis longtemps liée à la politique de développement. En 2005, le Consensus européen pour le développement parlait de faire de « la migration une force positive pour le développement » (paragraphe 110), mais qualifiait également le développement de « réponse à long terme la plus efficace à la migration forcée et illégale et à la traite des êtres humains » (paragraphe 40 ). Une plus grande concentration des dépenses de développement sur la dissuasion de la migration (irrégulière) a été observée. En effet, d’ici 2017, le nouveau consensus européen révisé sur le développement promettait de « s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière » par le biais d’une politique de développement (paragraphe 41). En conséquence, un large éventail de problèmes liés à la migration et au déplacement irréguliers tels que « le trafic et la traite des êtres humains, la gestion des frontières, les envois de fonds, la résolution des causes profondes, la protection internationale et le retour, la réadmission et la réintégration » sont devenus liés à la politique de développement (par. 40).
L’approche de l’UE en matière de gestion des migrations comme une menace pour les engagements internationaux ?
Certains domaines politiques se prêtent particulièrement bien à l’approche « de la carotte et du bâton » de l’UE en matière de gestion des migrations. La politique de développement en est un exemple, car elle permet à l’UE de pratiquer le « développement de l’endiguement » – en subordonnant la réception de l’aide au développement au contrôle des mouvements de la population des deux États partenaires et de tout migrant transitant par leur territoire, tout en concentrant les efforts d’aide sur la lutte contre les « causes profondes » de la migration.
Un autre exemple de l’approche de la carotte et du bâton de l’UE en matière de gestion des migrations est sa politique des visas. Tant la libéralisation des visas que la facilitation des visas sont depuis longtemps liées aux performances des pays tiers dans les domaines du retour et de la réadmission. En 2019, le code des visas de l’UE a été modifié pour inclure un article (25a) sur la « coopération en matière de réadmission », liant le coût et le délai de traitement des visas, ainsi que la disponibilité des visas à entrées multiples, aux performances des pays tiers dans les domaines vus pour accompagner la réadmission. Une conditionnalité similaire à la réadmission a maintenant été suggérée dans la nouvelle proposition de schéma de préférences généralisées (SPG) de la Commission, ce qui soulève des inquiétudes quant à la compatibilité de la proposition avec les obligations commerciales internationales de l’UE (voir le premier blog de cette série).
Tant dans les domaines de l’aide au développement que de la conditionnalité des visas, l’insertion d’objectifs de gestion des migrations a conduit l’UE et ses États membres à violer potentiellement les engagements internationaux, notamment dans le domaine des droits de l’homme. Par exemple, en échange de l’aide au développement accordée dans le cadre de plusieurs accords bilatéraux entre les États membres de l’UE et la Libye, des migrants sont renvoyés, détenus et maltraités dans cet État d’Afrique du Nord. Dans l’intervalle, comme indiqué dans une résolution du Parlement européen, le recours aux accords de réadmission suscite des inquiétudes en matière de (chaîne-)refus lorsque « le pays réadmis ne respecte pas ses obligations en vertu de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés.
En plus d’avoir des conséquences potentiellement graves pour le respect des droits de l’homme, l’intrusion des préoccupations de gestion des migrations dans d’autres domaines politiques de l’UE a également des effets négatifs sur l’efficacité de ces domaines politiques. Les problèmes de gestion des migrations entravent et restreignent le commerce avec les pays en développement et les pays les moins avancés par le biais d’une politique de visas prohibitive.
La politique des visas de l’UE : de la restriction à la promotion des échanges ?
Les objectifs actuels du SPG pour les pays en développement et les pays les moins avancés prévoient une suppression partielle ou totale des droits de douane sur les deux tiers des lignes tarifaires (SPG standard), 0 % de droits de douane en échange de la mise en œuvre de certaines conventions internationales (SPG+), et accès en franchise de droits et sans contingent au marché de l’UE pour tous les produits, à l’exception des armes et des munitions (Tout sauf les armes – TSA). L’importance du SPG pour les pays en développement et les pays les moins avancés est démontrée par la négociation au sein de la communauté internationale d’une exception aux principes du traitement de la nation la plus favorisée et de la garantie de non-discrimination. La convergence des objectifs de développement et de commerce a été ici très bénéfique en créant de réelles possibilités pour les pays en développement et les pays les moins avancés de progresser.
Dans le cadre de la fertilisation croisée des objectifs politiques dans tous les domaines du droit de l’UE, lors de l’examen de l’application des objectifs de développement et de commerce pour promouvoir la participation des pays en développement et des pays les moins avancés à l’économie mondiale sur un pied d’égalité, le domaine des visas, le contrôle des frontières et la migration pourraient facilement accueillir des mesures pour atteindre cet objectif de l’UE qui aideraient les ressortissants de ces pays à avoir un meilleur accès au territoire (et aux marchés) de l’UE plutôt que de les punir par l’exclusion en raison des difficultés de certains États membres à rendre opérationnelles leurs politiques d’expulsion. Après tout, le Fonds monétaire international considère que les envois de fonds des travailleurs migrants à leurs familles et associés dans le pays d’origine sont plus stables (et bénéfiques pour le développement) que les flux de capitaux. Ainsi, tout comme il existe des synergies positives entre la politique commerciale et de développement de l’UE, la politique des visas pourrait utilement être exploitée pour mieux atteindre les objectifs de la politique commerciale (et de développement) de l’UE. Afin de promouvoir le commerce, les hommes d’affaires doivent pouvoir traverser les frontières pour accéder à de nouveaux marchés, assister à des foires commerciales et faire partie de l’économie mondiale, et pas seulement locale. Pourtant, l’obtention de visas peut constituer un obstacle important à ces déplacements, en particulier lorsqu’il s’agit de déplacements vers l’espace Schengen de l’UE.
En effet, la politique des visas de l’UE n’encourage pas l’accès des ressortissants des pays en développement ou des pays les moins avancés au territoire de l’UE. Selon la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), à partir de 2022, la liste des pays les moins avancés comprend : l’Afghanistan, l’Angola, le Bangladesh, le Bénin, le Bhoutan, le Burkina Faso, le Burundi, le Cambodge, la République centrafricaine, le Tchad, les Comores, République démocratique du Congo, Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Haïti, Kiribati, République démocratique populaire lao, Lesotho, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Myanmar, Népal, Niger, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Sierra Leone, Îles Salomon, Somalie, Soudan du Sud, Soudan, Timor-Leste, Togo, Tuvalu, Ouganda, République-Unie de Tanzanie, Yémen et Zambie. À l’heure actuelle, presque tous – à l’exception d’un certain nombre d’États insulaires (Kiribati, Îles Salomon, Timor-Leste et Tuvalu) – figurent sur la liste noire des visas de court séjour Schengen (annexe I du règlement 2018/1806), ce qui signifie que leur les ressortissants doivent payer 80 € (en moyenne) pour un visa pour venir dans l’UE. L’UE est même allée jusqu’à imposer des restrictions supplémentaires à la délivrance des visas Schengen (et à l’augmentation des coûts) pour les citoyens gambiens sur la base de manquements présumés à la coopération en matière de retour et de réadmission de leurs ressortissants de l’UE.
En 2021, les États Schengen de l’UE ont reçu 3 millions de demandes de visas de court séjour. En moyenne, ils refusent de délivrer des visas à environ 13,4 % des demandeurs. Mais les taux de refus pour les pays les moins avancés étaient généralement beaucoup plus élevés. Au Népal, la Finlande a refusé de délivrer 23,9 % des demandes de visa et l’Allemagne 26,1 % ; Pour Haïti, les chiffres sont de 38,4% non délivrés par la France et 32,3% non délivrés par l’Espagne. Vous trouverez ci-dessous un tableau des statistiques de non-émission pour l’Angola où neuf États membres ont des consulats :
| États de l’UE | Pourcentage de non-émission |
| Belgique | 47.2 |
| France | 44,9 |
| Allemagne | 5.5 |
| Hongrie | pas de données |
| Italie | 4.1 |
| Pays-Bas | 54.1 |
| Pologne | 40,9 |
| le Portugal | 4.8 |
| Espagne | 31.6 |
Aucun de ces trois pays, l’Angola, Haïti et le Népal, ne figure dans le top 20 des pays où les ressortissants de pays tiers se trouvent « illégalement » présents dans l’UE 2015-2021. L’obstacle des visas à la participation de ces trois pays à l’économie mondiale (partie européenne) est énorme et disproportionné par rapport au nombre moyen de demandes de visas non délivrées à tous les pays dont les citoyens sont tenus d’avoir un visa.
Les exigences en matière de visas constituent un sérieux obstacle au commerce, pas seulement pour les pays les moins avancés bénéficiant de l’arrangement du SPG. Le SPG standard et le SPG+ visent tous deux (dans le cas du SPG+ « vulnérable ») les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure pour contribuer au développement par le biais d’échanges préférentiels avec l’UE. Les citoyens qui ont besoin d’un visa pour entrer dans l’UE comprennent les ressortissants des pays SPG : Arménie, Biélorussie, Kazakhstan, Russie et Turquie, ainsi que les pays SPG+ Bolivie, Cap-Vert, Kirghizstan, Mongolie, Pakistan, Philippines et Sri Lanka. Une politique cohérente en matière de visas consisterait à supprimer tous les pays TSA de la liste des visas obligatoires et à revoir tous les pays SPG(+) en vue de les supprimer également de la liste des visas obligatoires (à l’exception possible de la Russie et de la Biélorussie pour des raisons de l’invasion de l’Ukraine et la participation à la guerre, respectivement).
Cinq États figurant sur la liste des pays les moins avancés figurent également parmi les 20 premiers pays dont les ressortissants ont été classés comme « illégalement » présents dans l’UE 2015-2021 : l’Afghanistan, le Bangladesh, l’Érythrée, la Guinée et la Somalie. Pour les personnes originaires de ces États, qui sont en situation irrégulière, mais qui ont l’intention de participer à des activités liées au commerce, les États membres pourraient décider d’accorder des permis de séjour autonomes sur la base de l’article 6, paragraphe 4, de la directive retour dans le but explicite d’aider au développement et au commerce objectifs.
Actuellement, les objectifs de gestion des migrations de l’UE qui empiètent sur d’autres domaines politiques de l’UE ont des conséquences largement négatives, à la fois pour le respect des droits de l’homme et pour l’efficacité de la politique de l’UE elle-même. Pourtant, il existe également un potentiel de synergies positives entre les différents domaines politiques. À l’instar du développement, la politique des visas pourrait être utilisée pour promouvoir, plutôt que pour restreindre, le commerce en permettant aux ressortissants des pays bénéficiant des accords SPG, SPG+ et TSA de se rendre librement dans l’UE à des fins professionnelles et d’avoir un accès préférentiel au marché du travail. Un alignement plus efficace entre les différents domaines de la politique de l’UE est possible si les décideurs politiques et les États membres sont disposés à réorienter leurs priorités de la restriction de la migration vers l’exploitation de ses avantages.
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